Adalet...

Kamu Yönetimi-Personel Rejimi-Memuriyet...

Geçmişe Dair Notlar-Bugünün Sorunları-Geleceğe Dair Öneriler

Adalet, ne güzel bir sözcük ve bu sözcüğün duyulmasıyla başlayan; ne olduğunu, ne olması gerektiğini sorgulamayla, yani akılla, aklın ürünü düşünceyle devam eden bir kavrama süreci, bilinç, farkındalık meselesi, sonunda yine adalet. “Adaletin yolu adalete çıkar.”

Adalet farkındalığı, adalet bilinci. Onunla kurulan tamlamalar da güzel! Aslında tüm Dünya’nın meselesi adalet, yani bütün ülkelerin… Dolayısıyla bir sıralama söz konusu.

Gelişimin adalete yaklaşmakla mümkün olabildiğini fark edeli çok olmadı, henüz bunu milletler düzeyinde algılayabiliyoruz. Dünya insanları için ortak bir adalet ideali teorik düzlemde mümkün ama gelin görün ki yaşamla buluşması şu an için görünür değil. Türkiye bu sıralamada ne durumda inanın bilmiyorum ama pek iyi bir halde olmadığını tahmin etmek zor değil. Ara sıra endeksler yayımlanır bu konunun çeşitli alanlarıyla ilgili: gelir adaleti endeksi, fırsat adaleti endeksi; eğitimde, sağlıkta, ulaşımda, erişimde adalet endeksleri… Bu endeksler birer sıralamadır. Dünya’nın gelişmiş diye nitelenen ülkeleri, üst sıraları kapmıştır, kaptırmak da istemez. Gelişmenin adalete yaklaşmakla mümkün olduğunu kavrayışın örneği. En azından kendi vatandaşları arasında, kendi ülkesi sınırları içinde, iyiliği, mutluluğu yaymak, yaygınlaştırmak, artırmak. Bunu İktisatta şöyle söyleriz: "refahı maksimize etme."

Gelişme dediğin başka ne olabilir ki?

Adalet, bizatihi teessüs edecek bir nirengi noktası yahut nihai varış yeri değildir. Hadi Türkçe söyleyelim: Adalet hem kendiliğinden oluşacak bir şey değildir hem de her şeyin sıfır olduğu (yani eşit) ya da mutlak bir eşitliğin olduğu (yine her şey eşit) uç noktalar değildir. Arada bir yerdedir ama eşitlik doğrusunda yüzümüz sıfıra değil sonsuza dönük olmalıdır.

Daha çok işimiz var. Şöyle ki; koskoca Bakanlığı var adaletin ama daha ne olduğunu anlama konusunda bile çok vahim durumdayız kaldı ki farkındalık olsun. Sayı doğrusunun iki ucunu adres gösteren adalet savunucuları bile var.

Bir süre önce bazı unvanları, maaş hesabında (özellikle emekli) önemli bir eşik değer teşkil eden -3600- göstergesine yükseltmek diğerlerinin de 600 puan artırmak suretiyle göstergelerini yükseltmek amacıyla bir düzenleme yapıldı. Ek gösterge düzenlemesi” olarak adlandırıldı ve bir iyileştirme hamlesi olarak lanse edildi. Evet memur statüsündeki kamu görevlilerinin maaşlarında ama özellikle emekli maaş ve ikramiyelerinin hesabında kullanılan, ek gösterge-3600 meselesine adalet penceresinden bakacağız. Dedik ya; “adaletin ne olduğuna bakmamız lazım!” Ek gösterge mevzusunda da bunun ne olduğuna bakalım önce:

Ek gösterge memur ve aylık hesabında kullanılan, adı üstünde bir gösterge. Peki gösterge ne? O da, belirlenmiş bir katsayıyla çarpılarak farklı aylık kalemlerini tespitte kullanılan sayısal birim. Bildiğimiz maaş zamları, bu katsayılara yansıtılarak maaşlar yükseltilmiş olur. Yani zam katsayıya yüklenir ve böylelikle katsayı artırılır, gösterge sayısıyla çarpılır ve zamlı maaş çıkar ortaya. Kaba hesap budur.

Göstergeler, kanunla ya da başka bir mevzuat aracıyla belirlenir, sık değişmez, sıkça değişen katsayıdır. İşte! Ek gösterge, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun Ek II sayılı cetvelinde; Devlet Teşkilatında istihdamı öngörülmüş, belirli kadroları gruplandırmak ve görev/unvan ayrımına tabi tutmak suretiyle hazırlanan listede, ilgili grupların karşısında gösterilen sayının ifade ettiği bir hesap aracıdır. “Peki bunun adaletle ilgisi ne”, sorusu önemlidir, düşünmeye sevk eder.

Ek göstergenin adalet kavramıyla ilgisini doğrudan söz konusu gruplar ve sayılar üzerinden kurmak doğru sonuç vermez. Konu; doğru organizasyon, kamuda personel istihdamında dikkate alınacak ilke ve usuller (kamu personel rejimi) hatta modern insan kaynakları yönetimi ilke ve araçları gibi hususlara sıkı sıkıya bağlıdır. Bu hususları adalet yönünden incelemeden ek gösterge uygulamasının oluşturduğu adaletsizliği göstermek yüzeysel bir bakış olacaktır. Yani suyun üstündeki müsilajı sadece yüzeyde sanıp alttaki kirlilik kaynağını ve nedenleri görmek istememek gibi!

Bir ülke yönetiminde doğruya götüren şey politikadır. Politikanın yokluğu ya da yanlışlığı pek çok kurum, kuruluş (organizasyon) ve toplumu olumsuz etkiler. Bu genel vurguyla başlamamızın nedeni ipin ucunun buralarda olduğunu akıldan çıkarmama gereğidir. Yoksa incelemenin üst noktası (bir nevi nirengi noktası) olarak kamu personel rejimini ele alacağız ve haritayı bu yolla anlamaya ve anlatmaya çalışacağız.

Kamu Personel Rejimi, siyaset ve bürokrasi kurumlarının birlikte ele aldığı, çerçevesini çizdiği, kurallarını, ilkelerini belirlediği, çalışma biçimi, süresi, organizasyon şekli, iş süreçleri gibi pek çok detayı resmettiği bir tablodur. Bu eski dönemlerde de böyleydi, modern yönetim anlayışında da böyledir. Siyaset ve bürokrasi kurumlarının konuyu ele alışı, evvela mevzuatı hazırlama yönüyledir. Çünkü en büyük organizasyon olan devletin teşkilatlanmasında önemli bir yer tutan kamu personel rejimi baştan sona mevzuatla belirlenmelidir. Bunu tamamlayan unsurlar, teamül ( bu geleneğe ve uzun süre uygulamaya bağlıdır) ve halkın iradesidir. Bu irade, hizmet alma ve yükümlülüklerini yerine getirme isteğiyle ilgilidir yoksa sözü edilen, milli egemenlik manasındaki irade değildir. Modern yönetim anlayışını eskilerden ayıran özellik, bu tamamlayıcı unsurlara yenilikçi yaklaşıma (innovative approach) yakınlık, yatkınlık mevzusunun eklenmiş olmasıdır ve aslında bu özellik, yönetimler arası (ülkeler arası da diyebiliriz) anlayış farklarını ortaya koyan bir karşılaştırma kriteridir. Yukarıda sözünü ettiğim, gelişimin adalete yaklaşarak mümkün olduğunu fark eden ülkelerin Dünya’nın diğer ülkeleriyle beraber yarıştıkları ligde üst sıralarda olmaları (endeksleri hatırlayın) tamamen bununla ilgilidir ve bize göstermektedir ki halkına gerçek anlamda (hukuken ve iktisaden) yaklaşan yönetimler gelişmiş ülkeler olarak nitelendirilmektedir. İşte burada halkın iradesini belirleyen diğer unsurlar ( eğitim düzeyi, tarihsel birikim, örgütlülük düzeyi vs) bir yana halkın yönetime katılması (yönetişim) önemli bir araç olarak karşımıza çıkmaktadır. Yani mevzuatla belirlenen; teamülle, halkın iradesiyle tamamlanan kamu personel rejimi, yönetişim gibi yenilikçi yaklaşımlarla da desteklenince aslında sağlam bir temel atılmış olmaktadır.

Türkiye’de bir şekilde temelleri atılmış olan kamu personel rejimine sözü edilen yenilikçi yaklaşımlar çerçevesinde cılız (esaslı değil) müdahalelerle canlılık getirmek ya da çağcıl bir görünüm kazandırılmak istenmiş (makyaj) ancak dediğim gibi, müdahaleler esaslı ve düşünülmüş, analiz edilmiş hamleler olmayınca sonuç başarısız olmuştur. Örneğin yenilikçi yaklaşımların kamu personel rejimine eklemlenmesi yoluna gidilmemiş, sadece personelin konudan haberi olsun diye birkaç farkındalık eğitimi (ya da panel, sempozyum vb etkinlikler) düzenlenmiş bir süre sonra onlar da unutulmuştur. Oysa yapılması gereken, adeta yeni bir ünitenin devreye alınması gibi sisteme entegrasyonun sağlanması, uygulama kalitesi (nitelik) ve birliğinin tesisi ile de ülke düzeyinde kamu personel rejiminin canlanmasını ya da ivmelenmesini izlemekti. Yenilikçi yaklaşımların Türkiye uygulamasına dair verilebilecek nadir örneklerden biri ve ona dair değerlendirme şudur:

İki binli yılların başında gündeme gelip, uygulama planı hiç oluşturulmayan “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı” bağlamında “yönetişim” kavramının farkındalığı ve birkaç küçük uygulaması dışında (sadece bir iki projede halkın isteğinin sorulması ve mini referandum denemesiyle yetinilmiştir.) taş üstüne taş konulmamıştır.

Osmanlıdan tevarüs eden bir bürokrasi ve dolayısıyla kamu personel rejimi vardı ama 23 Nisan 1920’de Türkiye Büyük Millet Meclisinin açılmasıyla başlayan, 30 Ağustos 1922’de kazanılan zaferin ardından, 1 Kasım 1922’de Saltanatın Kaldırılması ve 29 Ekim 1923’de Cumhuriyetin İlanıyla güçlenen sürecin sonunda yeni Türk Devletinin hukuk sisteminin ve tabii ki çalışma usullerinin (ki bu hem hukuki hem iktisadi bir meseledir) değişmesi kaçınılmazdı. O nedenle Osmanlı kamu idaresinin bazı kurum, usul ve kavramları korunmakla birlikte büyük bir değişimin olduğunu söyleyelim. Dahası yeni hukuk düzenini oluşturan, Anayasa, Medeni Kanun, Ceza Kanunu, Köy Kanunu, Tevhidi Tedrisat Kanunu gibi temel kanunlar ve sair mevzuatın elverişliliğiyle halkın yeni dönemden beklentisi, sonuç itibarıyla da çalışma amacı değişmişti, ayrıca bireysel ve toplumsal çalışma azmi de artmıştı

.

Bunun adı motivasyondur. Böyle şekillenen çalışma hayatı, yeni hedeflere (hem bireysel hem toplumsal) doğru güdülenirken, kamu istihdamı da nasibini alacaktı elbette. Tarımın da Sanayinin de geliştirilmesi gerekiyordu. Tamamlayıcı olarak elbette ilk olarak madencilik akla geliyordu ama İzmir İktisat Kongresi'nde de ayrıntılarına inildiği gibi Hizmetler sektörünün geliştirilmesi büyük önemdeydi. Hizmetler sektörünün de diğer sektörlerin de öncüsü devlet olmalıydı ve tabii ki kamu hizmeti ve kamu çalışanları… Büyük İktisatçı, hocaların hocası Korkut Boratav’ın müthiş tespitiyle ve bölümlemesiyle ve pek çok iktisatçının da katılımcı görüşleriyle; 1920-1930 arası, Türkiye Ekonomisinde “Devletçilik” rüzgârını yani Devletçi Ekonominin izlerini değil, daha çok özel teşebbüsü destekleyen, teşvik eden devletin izlerini görüyoruz. Hatta “her mahallede bir milyoner yaratma” öngörüsü bu döneme aittir desek yalan olmaz! 1930-1940 arası ise 1929 Dünya Krizinin de etkisiyle devlet eliyle kalkınma hamlelerinin hız kazandığı bir dönemdi. . (Ayrıntılı bilgi için: Türkiye İktisat Tarihi, Korkut Boratav, 19..)

Ancak 1920-1930 arasında uygulanan model bu olsa da devletin destekleyici rolü kamusal hizmetin oluşma biçimini belirliyordu. Yani genç Cumhuriyet’in çalışma azminin temelinde kalkınma hevesi, ideali vardı, kamu personel rejiminin belirlenmesinde de bunun etkilerini görüyoruz. Örneğin ilk Memur Kanunu diyebileceğimiz 1926 tarihli “Memurin Kanunu’nda memur ve hizmetli (müstahdem) ayrımı yapılmış ve memurun bütçeden karşılanan maaşı alacağı müstahdemin ise mukavele ile iş göreceği ön görülmüştür. İlerleyen dönemde hizmetlinin de memur statüsüne alınarak değerlendirilmesi kamu personel rejiminin olumlu gelişmesinin bir örneği olarak sunulabilir kuşkusuz ama o yıllara dönersek; memur statüsünün (bilgi, görgü, uzmanlık yönleriyle) oluşturulması amacının ve bu doğrultuda sağlam bir temeli bulunan imtiyazlı bir çalışan kesim (sınıf) oluşturma gayesinin izlerini görebiliriz. Memurin Kanununun devamında, memur statüsü içinde de ayrıma gidilerek bir gruba imtiyaz tanındığı, daha doğrusu şartları sağlamada kolaylık sağlandığı görülmektedir: Dördüncü maddede memur olabilme şartları düzenlenmiş ve memuriyet için ortaokulu bitirmiş olmak genel şart iken, meslek okulunda okuyanlara orta okulu bitirmeseler de memur olabilme hakkı tanınmıştır. Bunun kalkınma hedefine yönelik bir kamu personel rejimi müdahalesi ya da temel ilke olduğu açıktır.

******************************************************

" Memurin Kanunundan;

D - Lâakal orta mekteplerden mezun olmak (……..)

Meslek mekteplerinde tahsilini ikmal edenler, orta tahsili ikmal etmemiş olsalar dahi, meslekleri dahilinde memur olurlar. "

*****************************************************

Memurin Kanunu, kalkınma hevesi ve yolundaki Türkiye Cumhuriyetinin kamu personel rejimi ile ilgili bilgi ve fikir verebilecek ilk belgedir. Bugün, personel rejimini büyük ölçüde belirleyen temel kanun niteliğindeki Devlet Memurları Kanunu’na da kaynaklık etmiştir. Şu soruyu sormanın zamanıdır:

" Gelişmenin adalete yaklaşmakla mümkün olduğunu fark etmişler miydi, genç Cumhuriyet’i yönetenler ve bir temel oluşturmaya çabalayanlar? "

Bu sorunun yanıtı soruda gizli diyebiliriz. O dönem kuruluş dönemiydi, temel atılıyordu, adalet kavramsal olarak elbette vardı ama olmayanı var etmek zaman isterdi. Örneğin bugün adalet kavramı içinde düşündüğümüz ve aklımıza ilk gelen, gelir adaletsizliğidir. Bir an bunu o dönem için düşünün. Fark edeceksiniz ki önce geliri oluşturmak gerekti sonra onu paylaşmayı düşünmek. Genç Cumhuriyetin bu manada da geri olmadığını gelirin paylaşımı konusunda da akıllı düzenlemeler yaptığını söyleyebiliriz. Soruya geri dönersek, bu biçimiyle değil belki ama adalet ve gelişme (kalkınma) kavramlarını birlikte ele alma konusunda istekli ve bunun hasreti içindeydiler. Kendi insanlarına, uluslarına bunu göstermek hatta talep etmeyi öğretmek istiyorlardı. Bir toplumun ilerlemesinin, ileri bir toplum olmasının buradan geçtiğini biliyorlardı. Adaletsiz bir ülkenin ne kadar gelişmiş olursa olsun ayakta kalamayacağını Atatürk öngörmüştü, ölmeden önce bunu etrafına anlatmayı bilen ve bunu sözlerine yansıtan Mustafa Kemal, bu konuda da rehber olmayı sürdürecektir...

Fatih Namlı

Ankara, 2023